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湘衛發〔2024〕4號
各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委，各省直屬機構：
經省人民政府同意，現將《全面推進緊密型縣域醫療衛生共同體建設的實施方案》印發給你們，請認真抓好貫徹落實。
中共湖南省委機構編制委員會辦公室
湖南省發展和改革委員會
湖南省財政廳
湖南省人力資源和社會保障廳
湖南省農業農村廳
湖南省醫療保障局
湖南省中醫藥管理局
湖南省疾病預防控制局
湖南省藥品監督管理局
2024年6月28日
全面推進緊密型縣域醫療衛生共同體建設的實施方案
開展緊密型縣域醫療衛生共同體（以下簡稱醫共體）建設，是提高縣域醫療衛生資源配置和使用效率，促進醫保、醫療、醫藥協同發展和治理，推動構建分級診療秩序的重要舉措。為全面貫徹落實國家衛生健康委等10部門印發的《關于全面推進緊密型縣域醫療衛生共同體建設的指導意見》（國衛基層發〔2023〕41號）精神，結合我省實際，制定本實施方案。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，落實新時代黨的衛生與健康工作方針，堅持以人民健康為中心，堅持基本醫療衛生事業公益性，深化“三醫”聯動改革，圍繞“縣級強、鄉級活、村級穩、上下聯、信息通”目標，全面推進醫共體建設。通過系統重塑醫療衛生體系和整合優化醫療衛生資源，推進以城帶鄉、以鄉帶村和縣鄉一體、鄉村一體，構建定位明確、權責清晰、分工協作的縣域醫療衛生服務體系，為人民群眾提供就近就便、全方位全周期的健康服務，為健康湖南建設和鄉村全面振興提供有力保障。
2024年，全省全面推開醫共體建設。各縣市（含有條件的市轄區）對照本實施方案要求，結合本地實際，認真研究制定醫共體建設的具體方案。已經開展醫共體建設的縣市，要對照本方案要求，完善優化本縣市醫共體建設方案。明確推進醫共體建設的時間表、路線圖，加強人員培訓，有序推進醫共體建設。到2025年底，醫共體建設取得明顯進展，支持醫共體建設的組織管理、投入保障、人事編制、薪酬待遇、醫保支付等政策進一步完善和實施；力爭90%以上的縣組建醫共體并達到建設標準，適時總結推廣各地有效經驗做法，組織評估“十四五”時期醫共體建設工作。到2027年底，緊密型縣域醫共體基本實現全覆蓋，縣域防病治病和健康管理能力明顯提升，縣鄉村三級協同支持關系進一步夯實，鄉村兩級服務水平明顯加強，基層醫療衛生機構診療人次占總診療人次的比例達到65%，醫保基金縣域使用效能不斷提高，群眾獲得感進一步增強。
二、堅持政府主導，科學構建縣域醫共體
（一）建立健全管理體制。建立由縣級黨委領導、政府主導，組織、機構編制、發展改革、財政、人力資源社會保障、農業農村、市場監管、衛生健康（含中醫、疾控，下同）、醫保等部門及鄉鎮、街道和醫共體成員單位參與的醫共體建設推進機制，負責落實國家、省有關醫保、醫療、醫藥等政策規定，協調推動醫共體的規劃建設、投入保障、重要人事安排、運行監管、績效考核等相關工作，并依據相關行政部門對醫療衛生機構的管理責任和監督責任，結合地方實際，制定醫共體外部綜合監管清單（見附件1）。衛生健康、機構編制、發展改革、財政、人力資源社會保障、農業農村、醫保、藥品監管等部門按照職責分工協同推進醫共體建設（見附件2）。推進機制日常工作由縣級衛生健康行政部門承擔，督促落實推進機制議定事項，提出完善醫共體建設政策措施的建議，協調解決醫共體建設與運行中的具體問題。
（二）建立醫共體考核評價體系。醫共體推進機制制定醫共體年度任務目標和績效考核指標，定期開展醫共體總體運行情況考核，加強醫療費用增長率、醫保報銷比例、基層就診率、縣域內基金支出比例、縣域內基層醫療衛生機構醫保基金占比等方面的考核，考核結果與公共衛生服務經費補助、醫保基金支付、績效工資總量核定等掛鉤，并直接運用到醫共體領導班子的任免、薪酬、獎懲等。
（三）科學組建醫共體。根據地理位置、服務人口、縣域內醫療衛生資源布局和結構等，組建由縣級醫院牽頭，其他若干家縣級醫療機構、鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心等組成的醫共體。醫共體組建數量和模式由各地結合實際確定，人口較多或面積較大的縣可組建2個以上醫共體。醫共體各成員單位法人資格原則上保持不變。牽頭醫院一般應為二級及以上非營利性綜合醫院或中醫醫院。鼓勵有條件的縣級中醫醫院牽頭組建醫共體。根據自愿原則，以業務同質化管理和加強鄉村服務為重點，鼓勵社會力量辦醫療機構加入醫共體。
（四）合理劃分功能定位
1．醫共體：根據區域衛生規劃和醫共體建設發展規劃，推動醫共體內各成員單位錯位發展、優勢互補，為轄區內居民提供覆蓋生命全過程、滿足健康生活需要、安全有效便捷可及的醫療衛生服務。統籌做好政府投入資金、醫保基金、公共衛生資金的使用管理等工作。
2．醫共體牽頭醫院：重點承擔急危重癥患者救治和疑難復雜疾病患者向上轉診服務，統籌管理醫共體內醫療服務、公共衛生服務、健康管理、醫養結合等工作。通過人才、技術、管理等優質資源下沉，提升各成員單位的整體醫療衛生服務能力，推動分級診療制度落實。縣級中醫醫院要嚴格履行中醫藥服務業務管理職責，加強對縣域各醫共體及成員單位的業務指導和管理。
3．基層醫療衛生機構：為居民建立健康檔案。提供預防保健、健康教育、疾病管理等基本公共衛生服務。開展常見病、多發病的診療以及部分疾病的康復、護理，接收上級醫院轉診患者，向上級醫院轉診超出自身服務能力的患者等基本醫療服務。
4．其他醫療衛生機構：縣級疾病預防控制機構、婦幼保健機構、專科醫療衛生機構、社會辦醫療衛生機構等，根據各自功能定位和業務職責，參與醫共體管理和服務。
三、建立醫共體內部運行管理機制
（一）完善醫共體內部決策機制。加強醫共體內黨組織建設，理順黨委與行政領導班子議事決策程序，明確各自決策事項和范圍，發揮黨委把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領導作用。選優配強醫共體領導班子和管理團隊，領導班子中要有基層醫療衛生機構代表。醫共體領導班子由縣級衛生健康行政部門提名，醫共體成員單位班子成員由醫共體提名并征求縣級衛生健康行政部門意見，根據干部管理權限任免，實行年度目標責任制。
（二）優化內部管理。堅持醫共體服務主體定位，推行一體化管理、連續性服務，因地制宜，逐步實現行政后勤、人力資源、財務、業務、用藥、信息、醫保、績效等統一管理。
1．行政后勤管理。醫共體內建立綜合管理服務中心，對成員單位行政后勤服務實行統一管理。制定醫共體章程，建立健全內部組織機構、管理制度、議事規則和內部分配等工作平臺和機制。以章程為統領，規范內部治理結構和運行規則，實行一體化管理的治理架構，提高醫共體運行效率。
2．人力資源管理。醫共體內建立人力資源中心，在醫共體內公立醫療衛生機構編制分別核定的基礎上，更加注重人員統籌使用。根據崗位需要，實行縣管鄉用、鄉聘村用。推動醫共體內部人員統一招聘、培訓、調配和管理。
3．財務管理。醫共體內建立財務管理中心，負責醫共體內各醫療機構的會計核算和統一管理。對成員單位單獨設賬、集中核算，有條件的可實行統一賬戶管理。加強醫共體內部經濟運行分析，合理控制成本。建立醫共體內資源共享的利益分配機制及統一采購配送的財務結算機制。統一開展醫共體成員單位預算執行、財務收支、內控制度建立、資產管理、工程預結算、招標采購、經濟合同執行等內部審計，加強醫共體內部財務活動的全流程監督。
4．業務管理。醫共體內建立運營管理中心，負責對醫療、檢驗檢查、護理、院感管理等業務的統一管理，統一醫共體內規章制度和技術規范、人員培訓、質量控制等標準，強化醫共體醫療質量和安全管理，完善查房、病案管理、處方點評等工作流程和標準，加強檢查檢驗、疾病診斷質量監測評價。制定醫共體內各級醫療機構診療疾病目錄，明確醫共體內雙向轉診流程、標準和責任，建立醫共體內雙向轉診利益分配機制。設立公共衛生服務管理中心，負責統籌指導和落實公共衛生任務。基本公共衛生服務經費按醫共體常住人口總額預算，按照規定由醫共體統籌管理使用，實行年初預撥經費，其余部分根據年度績效考核后按績效撥付到位。
5．用藥管理。醫共體內設立中心藥房，結合工作需要建立藥事管理與藥物治療學專業委員會，負責組織醫共體成員單位開展藥品采購配送和藥事管理等工作，指導基層醫療衛生機構加強藥事管理和合理用藥，建立缺藥登記和配送制度，解決鄉村居民用藥問題。暢通鄉鎮衛生院與縣級醫院用藥銜接、處方自由流動。加強藥品耗材管理，實行統一用藥目錄、統一藥品采購配送（須由具備藥品、醫療器械生產經營資質的企業分別向各醫療機構配送）。鼓勵探索建立總藥師制度。
6．績效管理。醫共體內設立績效考核中心，負責制定內部績效考核方案，對醫共體內成員單位進行考核，考核指標向功能定位、服務能力、質量安全、服務效益、資源下沉、巡診派駐、家庭醫生簽約、健康管理、成本控制等方面傾斜，考核結果與醫保基金結余留用收入、績效工資總量等在成員單位之間的分配以及各成員單位負責人薪酬掛鉤。
7．基金管理。醫共體內設立醫保管理中心，負責將醫保部門按協議支付給醫共體的醫保基金及時支付給成員單位并做好監督考核和管理，嚴防過度醫療或醫療服務縮水，控制醫藥費用不合理增長，有效防范欺詐騙保行為。
8．信息管理。醫共體內設立信息管理中心，負責建設、運行和管理醫共體信息平臺，實現對醫共體內人、財、物、績效的統一協同與精細化管理。充分利用好已有信息化建設成果，優化整合縣域內醫療服務、公共衛生、醫保、藥品保障、綜合管理等信息化系統，實現系統互聯互通、數據實時傳送、檢查檢驗結果互認。將遠程醫療延伸到鄉村，推行基層檢查、上級診斷。推動人工智能輔助診斷技術在醫共體內的應用。加強網絡信息安全。將法定傳染病、食源性疾病等報告融入醫共體信息系統，實現在醫生工作站自動生成信息按程序報告，避免漏報、遲報。
四、提升醫共體整體服務能力
（一）推動優質醫療資源下沉和共享。建立人員下沉考核激勵機制，對達到考核要求的下沉人員在職稱職務晉升、績效分配等方面予以傾斜，對下沉半年以上的專業技術人員應暫停原機構處方權。開展幫扶的城市公立三級醫院對醫共體要至少派出3名以上專家給予醫療、藥學、護理、管理等常年駐守指導。建立健全以縣帶鄉、以鄉帶村幫扶機制，牽頭醫院向鄉鎮（街道）常年派駐臨床、管理人才，幫助解決基層問題，面向鄉村開展巡回醫療，根據鄉鎮衛生院（社區衛生服務中心）現有醫療力量和服務人數，合理確定縣級以上醫院主治醫師以上職稱人員到鄉鎮衛生院（社區衛生服務中心）常年服務人數。將符合條件的公辦村衛生室逐步轉為鄉鎮衛生院延伸舉辦的村級醫療服務點。對其他性質的村衛生室，繼續深化鄉村衛生一體化管理。根據成員單位能力基礎，統籌建立縣域內醫學檢驗、醫學影像、心電診斷、病理診斷、消毒供應等資源共享中心，統籌建立縣域腫瘤防治、慢病管理、微創介入、麻醉疼痛診療、重癥監護等臨床服務中心，提高資源配置和使用效率，提升服務能力。
（二）提升重大疫情應對和醫療應急能力。健全醫共體傳染病監測預警機制，嚴格落實傳染病疫情信息報告和發熱門診、哨點醫院等監測任務，加強醫防協同、醫防融合，配合疾病預防控制機構做好疫情核實等工作，切實履行醫療機構公共衛生職責。健全分級分層分流的重大疫情救治機制，加強縣域醫療急救體系建設，縣域統一“120急救網絡指揮系統”，充分發揮牽頭醫院胸痛、卒中、創傷、危重兒童新生兒救治、危重孕產婦救治等急診急救“五大中心”作用，與“120急救網絡指揮系統”聯通，推動急診急救有效銜接，實現“呼叫即急救，上車即入院”。加強重大疫情醫療資源和物資儲備，加強基層醫療應急小分隊建設，完善傳染病疫情應急處置預案和突發事件醫療應急預案，強化基層公衛人員的傳染病疫情應急處置培訓和演練，提升縣域內重大疫情應急和突發公共事件處置能力。
（三）拓展家庭醫生簽約服務。縣級綜合醫院要設立全科醫學科，組織醫師依托基層醫療衛生機構開展家庭醫生簽約服務，擴大做實一般人群和重點人群簽約服務，穩步提升覆蓋率。建立健全家庭醫生對居民首診制度，跟蹤轉診患者治療過程，做好接續服務，不斷提升家庭醫生對簽約居民住院服務的轉介率。醫共體內上級醫院在專家號源、住院床位和預約檢查等方面預留20%以上的資源優先保障家庭醫生轉診的患者。
（四）提升中醫藥服務能力。醫共體建設要強化基層中醫藥服務內涵，確保全部基層醫療衛生機構具備中醫藥服務能力，且基層醫療衛生機構中醫藥診療量占比不低于35%。縣級中醫醫院要統籌縣域中醫藥服務資源，發揮縣域中醫醫療、預防保健、特色康復、人才培養、適宜技術推廣和中醫藥健康宣教龍頭作用。有條件的地區可依托縣級中醫醫院建立中藥飲片供應中心、中藥制劑中心和共享中藥房。
五、健全醫共體配套支持政策
（一）落實政府投入保障責任。醫共體內各醫療衛生機構原有的政府投入渠道不變。政府舉辦基層醫療衛生機構參照公益一類事業單位財政保障，按規定落實人員經費和單位正常運行經費，基本建設和設備購置等發展建設支出按照“誰主辦誰負責”的原則由同級政府根據發展建設規劃足額安排。按規定落實政府對符合區域衛生規劃的公立醫院投入政策。統籌財政基本公共衛生服務、基本藥物制度補助資金對鄉村醫療衛生機構予以支持。各級政府新增財政衛生健康支出向醫共體內基層醫療衛生機構適當傾斜。
（二）優化人事編制和薪酬管理。在編制使用、人員招聘、人事安排、績效考核、職稱評聘等方面賦予醫共體更多自主權。以醫共體為單位，充分利用專業技術崗位職數，適當提高基層醫療衛生機構中級、高級專業技術崗位比例。醫共體可在核定的人員編制總量內，根據業務發展需要，統籌調劑同經費渠道的基層醫療衛生機構事業編制，經縣級衛生健康行政部門審核同意，報同級機構編制部門備案同意后實施。加強基層全科醫生、中醫醫師、公共衛生醫師、藥師等培養和招聘力度，建立健全人才引進及交流機制。落實“兩個允許”要求，統籌平衡縣鄉兩級績效工資水平，應根據績效考核結果，合理確定鄉鎮衛生院績效工資總量和水平，不得與其業務收入掛鉤。支持對醫共體內各醫療衛生機構負責人實行年薪制。
（三）加強醫保政策協同。對緊密型縣域醫共體實行醫保基金總額付費，完善結余留用機制，結余資金作為醫共體業務收入，健全合理超支分擔機制。穩步推進縣級醫院實行按疾病診斷相關分組（DRG）或按病種分值（DIP）付費。明確適宜基層開展的病種，逐步探索不同層級醫療機構同病同付。繼續對不同層級醫療機構實行差別化支付政策，對符合規定的轉診住院患者連續計算起付線。對中醫醫療機構牽頭組建的醫共體在總額預算上適當傾斜。各地實施動態調整醫療服務價格時，要統籌支持鄉村醫療衛生機構發展，促進分級診療。明確醫保報銷目錄中增設的農村地區適宜衛生服務項目，逐步提高鄉村醫療衛生機構服務性收入占比。對于換藥、注射、輸液、采血等均質化程度高的醫療服務項目，明確具體范圍，逐步實施同縣同價。落實“互聯網+”醫療服務價格政策，促進互聯網診療、遠程會診等醫療服務向基層延伸。
六、保障措施
市、縣兩級要高度重視，強化頂層設計，建立健全工作機制，細化完善政策措施。各級衛生健康行政部門發揮牽頭協調作用，相關部門密切配合，確保如期高質量完成醫共體建設任務。建立健全醫共體建設監測評價指標，加強監測評估，評估結果與公共衛生服務經費、公立醫院綜合改革經費等資金安排掛鉤。評選一批示范醫共體，在資金分配、項目安排等方面給予傾斜激勵。支持第三方專業機構參與醫共體建設成效評估。
附件：1．醫共體外部綜合監管清單
2．醫共體建設部門職責分工
附件1
醫共體外部綜合監管清單
一、公益性監管
1．醫共體醫療機構功能定位履行情況。
2．政府指令性公共衛生任務執行情況。
二、依法執業與行風監管
1．醫共體醫療機構及其從業人員依法執業情況。
2．醫務人員醫德醫風建設情況。
3．醫療衛生行業建設“九不準”等相關制度執行情況。
三、醫療質量和安全監管
1．按照醫療質量和安全管理制度，開展醫療服務質量控制和安全監管情況。
2．臨床路徑管理執行情況。
3．臨床合理用藥情況。
4．醫用耗材合理使用情況。
5．大型設備使用監督評估。
6．麻精藥品管理情況。
7．死亡病例質控情況。
四、醫共體運行監管
1．醫共體預決算執行情況，監管納入財政管理的預算資金、上級項目資金、政府采購項目執行情況等。監管定期財務報告和內審制度執行情況。
2．醫療服務價格、醫療護理服務等信息公開公示制度執行情況。
3．醫保基金使用情況、縣域外支出占比情況，DIP/ DRG執行情況，監管欺詐騙保行為。
4．監管藥品耗材設備采購，監控藥品耗材回扣等行為。
5. 醫共體績效考核方案制定及落實情況。
6. 醫共體薪酬分配情況及與績效考核掛鉤情況。
五、醫共體人事管理監管
1．執行公開招聘、人才引進、內設機構設置等事項核準備案制度。
2．醫共體人事管理的事前事中事后過程監督管理。
六、公共衛生服務監管
1．基本公共衛生服務執行情況。
2．重大公共衛生服務項目執行情況。
3．基本公共衛生服務和重大公共衛生服務項目資金使用情況。
七、法律法規規章規定的其他監管事項
附件2
醫共體建設部門職責分工
一、衛生健康部門（含中醫藥管理部門、疾病預防控制部門）。牽頭負責醫共體建設協調工作，定期組織相關部門會商。制定落實區域衛生規劃和醫共體建設發展規劃，推動各醫共體錯位發展、優勢互補。督導、考核醫共體落實防治結合、醫防融合、中醫藥相關工作。履行行業監管職責，做好日常監督管理工作。牽頭制定醫共體年度任務目標和監測評價指標，會同相關部門定期開展醫共體考核評價。
二、機構編制部門。落實醫共體建設關于人員編制管理的要求。
三、發展改革部門。統籌將醫共體建設納入國民經濟和社會發展規劃；參與區域衛生規劃和醫療機構設置規劃編制，推動區域醫療衛生資源優化配置；通過爭取中央預算內投資、超長期國債、專項債等渠道對縣域醫共體內符合條件的項目給予支持。
四、財政部門。按照現行投入渠道，落實對公立醫院及政府辦基層醫療衛生機構的財政投入政策。
五、人力資源社會保障部門。根據編制部門核準認可的醫共體內人員編制數及備案數，指導醫共體各醫療機構科學合理設置崗位，對公開招聘、人才引進、人員聘用等人事管理工作進行監督備案，核定薪酬總量、職稱評聘、評優評先等事項。
六、農業農村部門。將醫共體建設納入地方農村公共服務建設內容，制定落實相關政策措施，防止規模性因病返貧。
七、藥品監管部門。參與醫療行業綜合監管，承擔藥品、醫療器械質量監管。
八、醫療保障部門。完善醫保支付政策，對緊密型縣域醫共體實行醫保基金總額付費，加強監督考核，健全完善結余留用、合理超支分擔機制。落實醫保支持醫共體建設具體措施。加強醫療保障政策協同，強化醫共體醫保基金使用監管。
（來源：湖南省衛生健康委員會網站）
